美国核监管面临效率与安全平衡挑战

美国核工业正面临其历史上最动荡的监管时刻——这将决定未来几十年该行业的发展轨迹和安全。最近的司法、立法和行政行动正在重写核动力反应堆许可和监管的规则。尽管这些变革旨在促进和加速核能新项目技术的部署，但多重法律变革的同时发生并与深刻的技术不确定性相互交织，正在使美国核管会不堪重负，并可能破坏投资者和行业的预期。

尽管许多问题仍未解决，但以下三个问题尤为紧迫且令人困惑：

法律上，核监管和许可现在必须"高效"。"高效"意味着什么？如果美国核管会未能做到高效，会发生什么？

美国核管会已经开发了确定性和概率性的安全中心方法，包括在风险指引、基于性能的监管下的概率风险评价。在当前安全中心方法下，这些方法在新监管体制下是否仍然适用？

历史表明，核监管容易受到政治和行业的影响。监管独立性在确保核安全方面扮演什么角色？

本文结合新兴的技术和法律不确定性审视了这些问题，并提出了立即行动的建议。最佳行动窗口正在关闭，但仍有可能防止全行业瘫痪，并确保新的核动力反应堆既安全又高效地部署。

问题1：法律上，核监管和许可现在必须"高效"。"高效"意味着什么？如果美国核管会未能做到高效，会发生什么？

2024年7月9日，国会几周前通过的《加速部署多功能先进核能促进清洁能源法案》由拜登总统签署成为法律。该法案从根本上改变了美国核管会的监管和许可方式：自1974年成立以来，美国核管会的使命首次扩展到公共卫生和安全之外，明确包括效率。更具体地说，《加速部署多功能先进核能促进清洁能源法案》现在要求美国核管会以"高效且不必要限制——(1)放射性材料的民用和核能部署；或(2)放射性材料民用和核能技术对社会的益处"的方式进行许可和监管。

美国核管会最初对这一使命变化的回应是辩称，《加速部署多功能先进核能促进清洁能源法案》中的"高效"与其在《良好监管原则》中定义的"高效"没有区别。值得注意的是，这些原则是在1991年通过的，比《加速部署多功能先进核能促进清洁能源法案》的通过早了30多年，当时美国核管会没有与效率相关的法定义务。此外，它们是为了回应1989年哥伦比亚特区巡回法院在"忧思科学家联盟诉美国核管会及美利坚合众国案"中的判决而通过的，该法院解释美国核管会的法定任务时排除了在制定反拟合规则时考虑成本。

因此，委员会当时采用的"高效"定义并非试图解释国会可能的意思，而是美国核管会自己根据当时认为的法定禁止考虑经济成本的观点来定义这个词。因此，它以一种避免考虑经济成本并侧重于管理质量和减少延误的方式定义了"高效"。

美国核管会旧的"高效"定义能否用于解释其在《加速部署多功能先进核能促进清洁能源法案》下的新法定指令？几乎可以肯定不能，因为2024年6月28日发生了另一个具有里程碑意义的法律事件。在国会通过《加速部署多功能先进核能促进清洁能源法案》但尚未由拜登总统签署成为法律之前，最高法院对"洛珀·布莱特诉雷蒙多案"做出了裁决。这一变革性案件推翻了数十年的法律先例，改变了整个政府机构在解释法律时的权力。在此决定之前，根据所谓的"雪佛龙原则"，法院会尊重美国核管会对模糊术语的合理解释。此前，美国核管会对其《良好监管原则》中包含的"高效"的解释可能能够通过法律审查。"洛珀·布莱特诉雷蒙多案"改变了这种平衡。在推翻"雪佛龙原则"时，最高法院裁定，法院将不再尊重机构对模糊法定术语的合理解释，而是法官将用自己的"独立判断"取而代之——即使在机构曾经拥有推定权威的高度技术性问题上也是如此。

《加速部署多功能先进核能促进清洁能源法案》与"洛珀·布莱特案"决定之间的关系至关重要，但被关键利益相关方忽视了。《加速部署多功能先进核能促进清洁能源法案》要求美国核管会以"高效"的方式进行许可和监管，但在"洛珀·布莱特案"之后，"高效"的含义将由法院——而非委员会——来判断。这意味着美国核管会现在必须设计规则并做出法院认为高效的许可决定。仅仅引用其自己偏好的"高效"观点将不再足够。忽视法律的这一巨变会使美国核管会容易受到司法推翻。此外，它通过以后来被法院拒绝的方式解释法律而取得的任何明显进展，包括向申请人授予许可，也容易受到推翻。

因此，美国核管会改变其方法以符合法院的要求至关重要。不幸的是，预测法院将如何解释法定含义是复杂的，因为它涉及对司法先例和所谓的"解释准则"的考虑，即法院传统上使用的决策策略。对于专门研究此类事务的人来说，有线索可循，在某些情况下，有可以确保美国核管会行动不被推翻的策略。

图1. 高效安全核许可的成本效益分析示例。该框架说明了传统上通过概率风险评价量化的安全风险必须与其他相关的成本和效益维度相结合，以满足法定的效率期望。

对于效率方面的语言尤其如此，法院通常将其解释为需要进行成本效益分析（例如在2011年的"商业圆桌会议诉美国证券交易委员会案"中）。根据这种对效率的解释，任何美国核管会的规则制定或许可行动都需要有利益证明，并且利益证明成本必须通过成本效益分析来确定。

虽然适应司法对效率的理解需要大量工作，但未能适应新要求会浪费资源并产生不确定性。例如，根据第53部分提出的许可途径将需要修订以解决效率问题，否则美国核管会采取的行动可能被法院推翻。任何利益相关方，无论是受影响的公众成员还是来自竞争能源行业的代表，都可以提出这样的挑战。

在美国核管会考虑开发新方法以满足效率要求以及充分保护的授权时，我们认为成本效益分析提供了最佳的前进道路。尽管进行此类分析的方式存在细微差别，但图1是我们对高效安全核许可的成本效益分析的概念化。通过放弃根据其过去的指导定义效率的尝试（承认其使用成本效益分析的历史限制）并采用更全面的成本效益分析框架来证明其监管和许可决定的合理性，美国核管会有机会防止司法推翻的风险，并消除这种推翻将为整个行业带来的不确定性，同时仍然尊重其核心安全使命。