美国核管会（NRC）提出了一项可能是一代人以来最具影响力的反应堆许可全面改革方案，这份长达553页的规则制定文件旨在重写监管框架的核心部分，该框架管辖着商业核电站的选址、许可、建造、修改、运行、换料及最终退役方式。

这项名为“反应堆许可、安全监督和选址实践现代化”的拟议规则（案卷编号NRC-2025-0975，法规识别号3150-AL44）于7月1日发布，涉及《联邦法规》第10编第2、50、51、52、53、54、71和100部分。NRC并未推进单一的许可改革，而是将17项不同的现代化措施打包成一个整体方案，目标涵盖从“建造”的法律定义到应急准备、质量保证、选址准则、许可证换发期限、先进燃料部署，以及使用风险指引替代方案来取代长期存在的指令性要求等方方面面。

该提案是NRC根据2025年5月发布的第14300号行政命令“下令改革核管会”迄今最显著的落实步骤，该命令指示该机构对其法规和导则进行“全面修订”。

NRC在拟议规则中表示，这些变更旨在使第50部分（传统的两步式建造许可和运行许可证框架）和第52部分（联合许可、设计认证和早期厂址许可证框架）现代化，使NRC的制度与第53部分（针对商业核电站的新的风险指引、技术包容性框架）保持一致，并支持“向电网提供额外发电量”。

该机构还将此一揽子方案与《ADVANCE法案》的指示联系起来，该法案旨在支持为经济和国家安全目的增加核能的可用性和创新。“NRC的法规未能跟上新技术和我们能源需求的步伐，”NRC主席Ho Nieh表示，并补充说该提案将“剔除僵化的框架和不必要的保守性”，同时加速新反应堆的安全部署和现有容量的扩展。

在7月1日的媒体电话会议上，Nieh暗示了最终确定该拟议规则的激进时间表。在回答《POWER》杂志关于时间安排的问题时，他表示，NRC的目标是在“今年年底左右或明年初”完成委员会对最终反应堆许可现代化规则的审查，尽管该机构正在处理“大量”其他规则草案和公众意见征询期。拟议规则指出，变更的惊人广度源于“数十年综合经验、核专家反馈、NRC和业界汲取的经验教训、国际经验以及先前现代化监管框架努力的结晶”。

然而，Nieh强调，该提案旨在创建可选的监管路径，而非强迫申请者采用单一模式。“目前的关键在于可选性，”他说，并指出NRC正在寻求能够适应轻水堆和非轻水堆、大型反应堆、小型和微型反应堆、现场建造和工厂制造，以及同类首创和后续部署的框架。他还表示，该机构无意“将新技术强行塞入不再适用的许可框架”，并称豁免“效率低下”、“不可预测”且“不明确”。

最后，Nieh承认，改革的价值将取决于NRC的执行情况，暗示该机构需要员工技能和内部管理纪律，以便在新的风险指引计划下做出许可决定。“我们不希望发生的事情，”他说，是“风险指引的、有益的、安全的计划”虽然可用，但在实践中难以使用，这可能会让后来的申请者望而却步。

另外，NRC于7月1日提出了一项辐射防护规则，将ALARA——其长期存在的“合理可行尽量低”标准，该标准基于对任何剂量下癌症风险的严格线性无阈观点——从法规中剔除，并替换为一个基于明确数值限值、多年暴露上限和明确报告阈值的分级、基于剂量的框架。该机构官员在媒体电话会议上表示，数十年的运行经验表明，ALARA在极低剂量下导致了过度的保守性和无休止的、主观的期望。他们表示，将何时需要额外控制措施编入法规将减轻负担，提高对所有许可证持有者（和协议州）的监管一致性，同时仍维持现有的剂量限值和“合理保证”的保护。Nieh强调，这些努力旨在提高监管清晰度的标准，而非降低安全性，并且符合政府推动风险指引、科学权重的核监管的举措。

反应堆许可变更的惊人广度

拟议的“反应堆许可、安全监督和选址实践现代化”是NRC更广泛现代化议程的一部分，紧随过去一年中提出或最终确定的几项重要规则之后。虽然该机构正在单独推进或实施与第53部分、先进反应堆、环境审查、许可时间表、先进燃料和风险指引监督相关的其他改革，但周三的规则制定异常广泛，打包了众多长期进行的反应堆许可现代化努力，这些努力涉及现有和先进反应堆机组的建造、设计变更、选址、应急准备、许可证换发、质量保证、退役资金和燃料。

正如NRC官员对记者所说，该规则的范围直接与第14300号行政命令最具体的反应堆许可指令保持一致，该命令要求对NRC的第10编法规和导则进行全面审查。本质上，该规则回应了行政命令第5节的三项要求：收紧NRC在建造开始后可能要求进行反应堆设计变更的情况；用关注“可信、现实风险”的确定性、数据支持的阈值取代定性的安全测试；并根据运行经验和老化管理数据，重新审视换发许可证的有效期。

但NRC工作人员也利用这次由行政命令驱动的审查，将更广泛的一系列流程变更打包到提案中。这些措施范围从扩大风险指引替代方案对指令性要求的使用，到更灵活的选址、应急准备、退役资金和燃料相关规定。总体而言，该一揽子方案旨在提高新核能和现有核能容量许可的效率和可预测性，同时将正式的安全结论锚定在NRC的“合理保证”标准上。

这套有针对性的变更计划影响核项目生命周期的几乎每个阶段。若干措施旨在减少新建设的前端不确定性。其他措施将扩大风险指引和基于性能的方法的使用，创建指令性要求的替代方案，更新许可基准变更控制，并使现有框架更能适应先进反应堆设计、先进燃料和更长的运行寿期。

以下是拟议规则中主要措施的概要。

核心许可架构和变更控制

为建造开始后的设计变更设定更清晰的规则。NRC将修订第52和53部分，以处理建造和运行期间由NRC指示和许可证持有者请求的设计变更。为回应第14300号行政命令第5(f)节，该机构提议通过取消将“提高标准化”作为委员会指示修改设计认证信息的标准，“提高建造期间所需变更的门槛”。NRC还提议定义和澄清设计信息的类别，包括第52部分下的Tier 1、Tier 2和Tier 2*信息，此前发现一些申请在Tier 1中包含了超出必要的信息，为“安全重要性极低”的变更造成了审批负担。对于许可证持有者请求的变更，NRC将为某些偏离Tier 1设计描述信息的情况提供更大的灵活性，无需豁免，前提是满足特定标准。

NRC引用了Vogtle 3号和4号机组的建造经验，表明一些Tier 1变更请求“可能对安全并不重要”，而增加灵活性可以“减轻许可证持有者的负担，并最大限度地减少因许可审查可能导致的建造延误，而不影响安全”。拟议规则将保留标准化的政策目标，同时使建造和运行期间的变更控制过程不那么僵化。

聚焦于可信、数据支持事件的安全评估。NRC将在10 CFR 50.2中增加“设计基准事件”和“超设计基准事件”的定义，并在10 CFR 50.49中做出相应修改，以将安全评估聚焦于“可信、现实的风险”。该机构表示，选择设计基准事件是一个“关键前提”，因为这些事件决定了哪些构筑物、系统和部件需要更严格的处理以及它们必须展示何种性能。

根据委员会的说法，当前的轻水堆框架对革新型轻水堆和非轻水堆设计可能具有“有限的适用性”，这给确定哪些部件需要特殊处理的“清晰度和可靠性”带来了挑战。定义超设计基准事件将支持对需要关注但不保证仅通过安全相关的构筑物、系统和部件或保守的安全评估来缓解的事件进行“分级监管处理”。NRC表示，该导则将提供确定性、数据支持的阈值，“不增加监管负担”，同时允许申请者无需豁免即可证明独特方法的合理性。

为申请者提供绕过一刀切标准的途径。NRC将在10 CFR 50.220和10 CFR 52.220中增加新的自愿性条款，允许申请者和许可证持有者针对现有指令性验收准则提出技术包容、风险指引或基于性能的替代方案。NRC表示，许多现行准则是固定的数值限值，如温度、压力或剂量，这些限值是基于规则编写时的“知识和技术水平”制定的，可能无法反映安全分析、概率风险评估或反应堆设计方面的后续进展。

该机构并非重写第50和52部分中的每条指令性规则，而是创建一个无需豁免即可审查替代方案的结构化途径。该提案还将澄清，申请者可以在许可申请中证明偏离第50部分附录A中通用设计准则的合理性，而无需提交单独的豁免请求。对于通用设计准则28，NRC将允许申请者提出特定设计的反应性控制事故，而不是指令性地分析控制棒弹出或掉落事故。委员会表示，该方法将减少“成本和监管不确定性”，保留现有运行反应堆的许可基准，并在保持合理保证充分保护的同时支持新技术。

允许许可证持有者在未经NRC事先批准的情况下进行更多低风险变更。NRC将为许可证持有者创建一个可选途径，在10 CFR 50.59审查中使用概率风险评估结果，该审查决定电站变更、试验或实验何时需要NRC事先批准。该提案将允许使用堆芯损坏频率和大量早期释放频率等风险指标，以及纵深防御和安全裕度考量，来证明某项变更不会导致事故可能性或后果“超过最低限度的增加”。

NRC表示，这不会“取代或替代确定论许可基准”，而是用一种现代分析工具对其进行补充，以更好地区分需要事先审查的变更和不需要的变更。该规则还将允许在未经NRC事先批准的情况下，对最终安全分析报告中描述的分析方法进行某些变更，前提是许可证持有者使用NRC批准的验证、确认和不确定性量化程序。然而，NRC指出，计算和建模的进步现在允许进行比传统方法“更现实和准确的安全分析”，但现行规则可能仅仅因为更好的工具偏离了安全分析报告中描述的方法而要求修改许可证。拟议的方法将把NRC从逐一审查每个模型或模拟，转向审查用于建立模型可信度的结构化过程，该机构称这一变更可能“对新的和先进反应堆设计特别有益”。

新反应堆部署和项目执行

对安全边界内的工作允许更早的建造开工。NRC寻求修订10 CFR 50.10中“建造”的定义，并在第51和53部分做出相应修改，以将许可前建造控制集中在那些安装可能影响其执行安全重要功能的构筑物、系统和部件上。该机构表示，现有定义上次更新是在2007年的有限工作授权规则中，可能“不必要地限制了使用现代建造技术和优化进度表建造核电站”。

该提案回应了那些希望在获得建造许可或联合许可之前，就推进诸如开挖中的永久性材料或电站公用设施系统等缺乏安全重要性的工作的开发商。它还将为某些“重要部件”的建造创建一个通用许可途径，一旦申请被立案，即可支持先进反应堆的商业模式和快速部署策略，同时保留NRC对安全、安保和环境条件的审查。

减少指令性的建造许可申请要求。NRC将修订10 CFR 50.34，该条款管辖随建造许可和运行许可证申请提交的技术信息，以更好地将初步安全分析报告的详细程度与该机构在颁发建造许可前必须做出的结论联系起来。该机构指出，对初步安全分析报告的要求最初“旨在提供早期和充分的信息”，以减少与工作人员的“耗时交流”，但10 CFR 50.34的大部分内容自1968年以来一直未变。

该提案将澄清，如果信息允许NRC根据10 CFR 50.35、50.40和50.50做出所需结论，则可接受不同程度的技术细节。它还将删除指令性的轻水堆语言，包括对冷却剂丧失事故分析和安全壳假设的详细引用，并用更“技术包容”的语言替换部分规则，以适应使用机理源项或功能性安全壳的设计。第52部分的相应修改将把相同的方法扩展到早期厂址许可证、联合许可、标准设计认证、标准设计批准和制造许可证，减少不必要的豁免，并使申请内容在不同许可途径中更加一致。

更持久的早期厂址许可证。值得注意的是，NRC还采取行动，取消了早期厂址许可证的固定到期日，该许可证旨在开发商申请建造许可或联合许可之前解决大多数特定厂址的安全和环境问题。根据现行规则，早期厂址许可证的有效期不能超过20年，必须换发才能保留其益处，但NRC表示，这一要求可能“人为地限制”开发规划，因为换发的需要与厂址变化或许可证持有者实际计划使用的时间无关。该提案将允许许可证持有者无限期地“储备”一个厂址，同时将时间敏感的安全和环境信息的最终性限制在20年内，除非持有者通过修订更新早期厂址许可证。

对于公用事业公司、开发商和厂址所有者而言，这一变更可能使早期厂址许可证对长周期的核能开发更有用，尤其是在市场条件、承购、技术选择或项目融资可能需要超过20年才能成熟的情况下。NRC仍将要求更新可能过时的信息，如地震、气象、水文、地质、人口和环境数据。但是，拟议规则将允许早期厂址许可证持有者决定何时进行更新是“有利的”，以支持未来的建造许可或联合许可申请，而不是在固定日期强制换发。

为工厂化制造的反应堆延长制造许可证期限。NRC将把制造许可证的最长初始和换发期限从15年延长至40年，同时保留5年的最短期限。值得注意的是，虽然第52部分下的制造许可证允许批准最终反应堆设计和制造工艺以生产多个反应堆，但迄今尚未颁发此类许可证。NRC表示，这一变更将使制造许可证期限与目前用于设计认证的40年有效期保持一致，反映了“两种批准范围之间的相似性”。

值得注意的是，该条款似乎针对微堆、小型模块化反应堆以及其他可能依赖工厂制造和重复生产的部署模式。40年的期限将提供更多的“监管稳定性”，并通过减少制造许可证持有者必须寻求换发的频率来减轻换发负担。该规则称，更长的期限不会降低安全或安保，因为问题最终性条款仍允许该机构在许可证有效期内出现安全或安保问题时施加要求。

运行计划可以更早审查，但不总是在前期。NRC还将允许第52和53部分下的制造许可证申请者随制造许可证申请提交“基本完整”的运行计划信息，而不是等待后续的建造许可、运行许可证或联合许可审查。这一变更主要针对标准化的微堆和其他“低后果反应堆”，这些反应堆的开发商正在寻求快速、大批量部署和可重复的许可模式。如果NRC在制造许可证审查中审查并批准了这些计划，后来的申请者可以参考它们，使用自己的计划，或结合两种方法。该条款旨在“增强监管确定性并加快审查时间表”，而不强制要求提前提交计划。

NRC表示，这些信息由开发商选择是否提供，也由后来的申请者选择是否参考。这种灵活性很重要，因为运行计划不同于设计信息，变更可能需要根据特定计划的规则而非制造许可证的设计变更过程来控制。该提案还将通过提供机会听取制造许可证审查中包含的运行计划信息，来保留公众参与。

为重复反应堆建造提供现代质保选项。NRC将在第50部分增加一个自愿性的附录T，作为附录B的替代方案，附录B是自1970年以来管辖核电站和核燃料后处理厂的质量保证框架。新选项将适用于满足特定条件的申请者，并将使用与构筑物、系统和部件的安全和风险重要性挂钩的分级方法，建立基于性能的质量保证准则。NRC表示，附录T将纳入其他行业使用的质量保证术语和方法，提供“增强的监管确定性”，并允许该机构在适当情况下取消对供应商和卖方的监督。该提案旨在支持更可重复的许可和建造模式，同时为不使用该替代方案的申请者保留附录B。

机组、选址、燃料和长期运行

延长换发期限并削减申请负担。NRC将修订第54部分，允许换发的运行许可证有效期长达40年，而不是目前的20年换发期限，以回应第14300号行政命令关于重新考虑换发许可证有效期的指示。NRC表示，《原子能法》中最初的40年许可证期限是出于“反垄断和财务原因”，而非安全或安保，并且其监督经验已证实许可证持有者正在“及时有效地检测和解决老化问题”。该提案还将允许申请者在老化管理审查中自愿使用风险指引和基于性能的替代方案，取消关于可提前多久提交换发申请的20年限制，并取消NRC现在认为重复或不必要的若干申请和记录保存要求。

该机构表示，这些变更将“增强监管灵活性和效率”，并支持现有机组的运行延期，同时仍要求申请者处理超出既有导则范围的运行所涉及的老化和环境问题。

根据反应堆风险调整应急计划规模。NRC将扩展10 CFR 50.160中基于性能的应急准备框架，使其可供所有反应堆申请者和许可证持有者使用，而不仅仅是小型模块化反应堆、非轻水堆和某些非动力设施。该机构表示，这一变更将创建“适应性强的许可途径”，减少豁免，并为“新反应堆技术的部署提供监管确定性”。该提案还将使应急规划区更具可扩展性，认识到应急计划是一项运行安全计划，防护行动的计划应使其“利大于弊”。

然而，NRC将保留核心要求，即合理保证在放射性紧急情况下能够并将采取充分的防护措施，但将删除或修订一些安全重要性较低的指令性要求。这包括为运行前演习、警报和通知系统以及应急计划变更提供更大的灵活性。该机构表示，该方法将允许根据设施的相对放射性风险和危害来调整计划要求，同时保留在情况需要时将响应扩展到应急规划区之外的能力。

根据反应堆风险调整选址审查规模。NRC将修订第100部分的反应堆选址准则，以更好地考虑反应堆类型、尺寸、输出、源项和潜在放射性后果的差异。目前，1997年1月10日之后提交的所有固定式动力反应堆申请必须使用更具指令性的B子部分选址准则，NRC表示该准则主要是针对大型轻水堆厂址制定的。该提案将创建一个分级框架：后果较低的“一级”动力反应堆，包括一些非固定式反应堆，可以使用修订后且指令性较低的A子部分，而“二级”反应堆将仍适用B子部分。NRC表示，这将允许根据厂址、设计和危害的特定条件来调整厂址调查的规模，而不是要求较小或风险较低的设计执行与大型轻水堆相同水平的特征调查。

NRC还将保留其长期以来倾向于在低人口密度区域选址反应堆的做法，但当通过评估比较社会风险和收益证明合理时，将允许在人口较多的区域选址。该机构表示，该方法将支持更风险指引和基于性能的选址审查，同时保持合理保证充分保护，特别是针对地震、气象、地质和水文等外部危害。

为更高富集度的轻水堆燃料创建途径。NRC将修订若干法规，以支持铀-235富集度超过5.0重量百分比的常规和事故容错轻水堆燃料的许可，在大多数情况下无需豁免。该机构表示，事故容错燃料可以改善正常运行、瞬态和事故工况下的性能，而更高的富集度可以支持更高的燃耗、更长的燃料循环以及从每根燃料棒中提取更多能量。现行规则是围绕最高5.0重量百分比铀-235的富集度构建的，尽管业界期望寻求批准富集度高达约10.0重量百分比的燃料。

该提案将处理受更高富集度和燃耗影响的若干监管领域，包括临界事故要求、铀燃料循环环境表、运输影响、裂变材料包装和应急堆芯冷却系统验收准则。它还将处理燃料碎裂、重定位和弥散问题，委员会已指示工作人员针对具有更高富集度和燃耗的燃料评估这些问题。NRC表示，目标是使增加富集度和事故容错燃料的审查更加高效和一致，同时继续提供合理保证充分保护。

为小型反应堆合理调整退役资金规模。NRC将修订10 CFR 50.75，允许某些新反应堆申请者和许可证持有者使用特定设计的退役成本估算，而不是现有的最低资金“公式”金额，该机构表示该公式是为大型轻水堆制定的。现行公式并非旨在代表特定反应堆的实际退役成本，而是确保在电站寿期早期就考虑到安全退役所需的“大部分资金”。NRC表示，较小或不同的反应堆技术可能不需要相同的资金水平，要求它们保证超出所需金额的资金可能“在财务上造成限制且不必要”。特定设计的估算仍需经过NRC审查和批准、年度递增，并在电站接近永久关闭时由特定厂址的退役成本估算取代。

有针对性的标准和清理性变更

更新规范和标准的灵活性。NRC将进行两项有针对性的变更，以使所引用标准的处理方式现代化。首先，它将删除10 CFR 50.49中一个过时的脚注，该脚注将“安全相关”电气设备与IEEE-323-1974下的“1E级”设备联系起来，因为该机构表示，这种联系现在已在更现行的IEEE标准308中确立，该标准在管理导则1.32中得到认可。其次，它将扩大10 CFR 50.55a(z)的范围，使申请者和许可证持有者可以请求对10 CFR 50.55a中的任何监管要求（而不仅仅是选定的段落）提出替代方案，使用现有的“可接受的质量和安全水平”或“困难或不寻常的困难且没有质量和安全的补偿性提高”的证明。NRC表示，这些变更将“提高监管清晰度”，避免“意外的豁免”，并在不改变基本安全标准的情况下提供“额外的灵活性”。

—Sonal Patel是《POWER》杂志的高级编辑（@sonalcpatel，@POWERmagazine）。