ALARA原则的法律挑战与现代化路径

数十年来，美国的辐射防护一直建立在两大支柱之上：线性无阈（LNT）模型和“合理可行尽量低”（ALARA）原则。这两者共同塑造了整个核工业的职业剂量管理、监管限值和应急规划。

如今，两者都重新受到审视——不是因为基础科学发生了根本性变化，而是因为法律、制度和政策环境已经改变。近期的一些发展说明了这种转变。

包括第14300号行政命令在内的行政指令，要求美国核管会（NRC）重新考虑其对LNT和ALARA的使用。该行政命令反映了一种更广泛的政策观点，即当前的辐射防护标准可能带来巨大成本，并可能制约特朗普总统寻求推动的核能扩张。

2026年1月，美国能源部（DOE）从其辐射防护框架中取消了ALARA，但未采用直接的替代标准。尽管低剂量暴露的健康影响仍然持续不确定且难以检测，但DOE将减少“经济和运营负担”的担忧作为其偏离长期做法的部分理由。尽管DOE的法定框架与NRC不同，但此举表明，重新考虑ALARA和LNT的压力正从理论转向制度变革。

与此同时，管辖NRC决策的法律框架已发生变化，这将影响该委员会即将就ALARA/LNT做出的决定。2024年的《ADVANCE法案》规定了两项关键要求：（1）NRC必须以“高效”且“不必要地限制”核技术社会效益的方式进行监管；（2）其监管必须“与《原子能法》的政策保持一致……包括为充分保护公众健康和安全提供合理保证。”

与此同时，最高法院在Loper Bright Enterprises诉Raimondo案中的裁决废除了所谓的Chevron遵从原则，即法院通常遵从机构对模糊法规的合理解释。法院不再遵从机构对模糊术语的解释——例如《ADVANCE法案》中“高效”监管或“充分保护”的含义——而是行使自己的独立判断来确定“最佳”解释。NRC现在必须证明其决定不仅合理且有科学依据，而且在此标准下在法律上站得住脚。为了降低被法院推翻的风险，NRC必须以符合可能的司法解释的方式来解释《ADVANCE法案》，同时保留根据《行政程序法》要求为其决定提供正当理由的能力。

因此，发生变化的不是辐射科学中不确定性的存在，而是制度要求，即必须在要求提供正当理由而非依赖司法遵从的法律框架内明确处理这种不确定性。

这提出了两个核心问题：

1. ALARA决策框架是否符合《ADVANCE法案》关于效率和充分保护的要求？

2. 应如何处理辐射防护中的不确定性，以满足效率和充分保护的法律及技术要求？

本文探讨了这两个问题，并概述了前进的道路。

关于ALARA决策框架

《ADVANCE法案》要求NRC高效监管，且不必要地限制核技术的社会效益。效率可以从三个维度来理解：

技术效率——核系统的性能。

组织效率——NRC的内部流程和及时性。

司法/监管效率——监管决策是否通过结构化的成本效益推理得到证明。

尽管NRC历来依赖技术和组织维度的效率，但在《ADVANCE法案》和最高法院Loper Bright裁决所形成的法律框架下，司法/监管维度已变得日益重要。1 Loper Bright案明确指出，法院必须行使独立判断来解释法定术语，而不是遵从机构的解释。法院不会简单地遵从NRC对该法案中“效率”含义的解释。相反，援引“效率”的NRC决定将根据传统的法律解释工具进行评估——这些工具历来导致法院将效率解读为要求进行成本效益分析。

关注司法/监管效率可提高NRC和受监管实体结果的可预测性。忽视司法/监管维度会造成不确定性，因为NRC的许可和监管行动更容易被司法推翻。法院也可能仔细审查NRC决策背后的推理，而不是仅仅基于机构专业知识就接受其解释。

ALARA是一个在不确定性条件下管理辐射暴露的决策框架。在美国核监管中，ALARA被纳入10 CFR §20.1101(b)，要求许可证持有者将暴露维持在“合理可行尽量低”的水平，同时考虑经济、技术和社会因素。这与国际放射防护委员会的放射防护体系一致，该体系将最优化定义为在辐射风险与成本、可行性和社会效益等更广泛考量之间取得平衡的持续过程。其核心最好被理解为一个最优化原则，而非不惜任何代价将剂量最小化的指令。ALARA项目依赖于工程控制（屏蔽、自动化、远程操作）、行政控制（时间最小化、排程、进入限制）、辐射监测以及结构化的规划和审查。这些通过正式程序实施，其中剂量、成本和可行性之间的权衡通过专家判断以及在某些情况下的半定量成本效益分析进行管理。

然而，在实践中，ALARA的实施往往依赖于程序化辐射防护计划中的定性或隐含结构化评估。随着时间的推移，“合理可行”中所蕴含的平衡已被削弱。观察人士认为，ALARA的应用在实践中已滑向“尽可能低”，NRC的实施越来越强调剂量最小化。2其后果是，NRC的决策记录并不总能清晰地展示剂量减少、成本和可行性是如何被系统性地平衡的。在由《ADVANCE法案》和Loper Bright案塑造的法律环境中，此类证明上的漏洞可能变得越来越难以辩护。

重要的是，这并不意味着应该放弃ALARA。相反，它表明ALARA所依据的最优化框架应该更加明确、系统和透明——更紧密地符合效率要求和不断演变的理性决策期望。

如果ALARA通过明确定义的成本效益结构来实施，那么安全和效率就可以在一个统一的决策框架内得到解决。从这个意义上说，并且正如我们在其他地方所论证的，1效率与安全并不矛盾。ALARA也有可能支持《ADVANCE法案》的“充分保护”要求。在成本效益证明合理的选项范围内，“合理可行”意味着一个结构化的最优化指令。“尽量低”这一表述通过在其他可接受的替代方案中偏向于更低暴露的结果，引入了一种保护性导向。

考虑两种经过效益证明的减少暴露的技术。一种将剂量减少1毫雷姆，另一种将剂量减少2毫雷姆。两者都经过效益证明，且都符合效率要求，因此仅凭效率无法决定应选择哪一种。如果没有ALARA，选择可能取决于武断或隐含的假设。然而，ALARA引导决策者选择更具保护性的选项，为在其他经过效益证明的替代方案中偏向于更低暴露提供了结构化基础，从而有助于满足充分保护的要求。

ALARA有助于协调NRC的双重任务：高效监管，同时仍确保合理保证充分保护。当作为结构化的最优化程序实施时，ALARA提供了一种同时满足这两项要求的机制。取消ALARA将移除一个既定的决策框架，却无法解决对《ADVANCE法案》效率和充分保护要求进行结构化管理的根本需求。

关于处理辐射防护中的不确定性

为了支持效率和充分保护的要求，仅仅依赖ALARA决策框架是不够的。还必须明确处理与该框架的成本和效益输入相关的不确定性。两大类不确定性影响ALARA决策中使用的成本和效益输入：（1）剂量-响应关系中的模型形式不确定性，以及（2）控制有效性和人员绩效不确定性。

在低剂量下，通常大致低于100毫西弗，流行病学研究缺乏足够的统计功效来区分相互竞争的剂量-响应模型。线性、阈值和线性二次关系都曾被提出，但现有数据不允许在此范围内可靠地区分它们。因此，关于低剂量下的健康影响仍然存在持续的不确定性，并且在这些剂量水平上，无法使用现有的流行病学数据可靠地区分任何模型。因此，未观察到效应可能反映了检测的局限性，而非确认或否定任何特定的剂量-响应关系。

由于这种不确定性，核监管体系历来采用保守的默认假设来支持不确定性下的决策。正是在这种背景下，LNT和ALARA常常被视为不可分割，尽管它们在概念上是不同的。

LNT模型是一个剂量-响应假设，它假定癌症风险随剂量线性增加，且没有阈值。它在多个监管环境中被用作默认假设，包括被美国环境保护署用于辐射风险评估，以及更广泛地用于致癌风险评估。相比之下，ALARA是一个在不确定性下管理暴露的决策框架。它需要一个剂量-响应模型作为输入，但其本身是模型无关的；它并未规定剂量与风险之间的特定函数关系。

然而，在实践中，当量化暴露微小变化带来的潜在健康影响时，ALARA的实施常常依赖于基于LNT的假设。当应用定量成本效益分析时，集体剂量（人-雷姆）的减少通常使用NRC监管分析指南（包括NUREG/BR-0058和监管导则1.110）中制定的因子转换为货币形式。健康影响通常使用统计生命价值进行估值，这与联邦监管实践、管理和预算办公室的指南以及EPA的方法论一致。

从概念上讲，此过程分为两个部分：用于估算单位剂量癌症风险的剂量-响应模型，以及用于为该癌症风险赋予经济价值的货币估值框架。这产生了一个美元/人-雷姆的转换因子，使得能够在共同的经济基础上比较辐射防护选项。虽然剂量-响应假设影响单位剂量的估计风险，但货币估值框架是独立定义的。因此，不同的剂量-响应模型可能会改变数值转换因子，但不会改变用于平衡防护、成本和可行性的基础ALARA决策框架。

剂量-响应关系中的模型形式不确定性和控制有效性不确定性共同影响ALARA的结果。剂量-响应假设决定了单位暴露的估计健康风险，而控制有效性则决定了在实践中实现的暴露减少的实际分布。然而，当前的监管实践采用单一模型假设——即LNT——而不是系统地处理其他合理的替代剂量-响应模型中的不确定性。

控制有效性和人员绩效不确定性的产生，是因为辐射防护措施——包括工程控制、行政程序和人员绩效——在实际实现的剂量减少中引入了概率性变异。在ALARA应用中，这些措施通常被确定性地处理，或以名义有效性水平计入，尽管在实际实施中存在公认的变异性。

历史上，这些不确定性在监管实践中被隐含地处理。在Loper Bright案之前，证明此类监管决策的合理性要容易得多；然而现在，监管决策更有可能根据法院认定的对法定要求（包括如何处理作为“高效”等法定术语基础的关键假设）的最佳解读的一致性来评估。这增加了明确阐述如何将不确定性纳入基于ALARA的成本效益分析，以及使监管实践与法定语言保持一致的重要性。

因此，一个核心问题是，如何以结构化和透明的方式将这些不确定性明确纳入基于ALARA的成本效益分析。

如前所述，1概率方法提供了一种结构化的方法来量化成本和效益中的不确定性，使得能够以透明和可重复的方式估计预期结果。当不确定性未被明确量化时，可能会使用确定性或最坏情况假设。虽然这种确定性方法在有限的情况下可能是适当的，但它们必须作为边界情况在技术上和法律上得到证明，并且如果广泛应用，可能会系统性地使决策偏向保守。

重要的是，取消ALARA并不能消除不确定性。相反，它将移除一个结构化的决策框架，而通过该框架，不确定性可以被分析并纳入监管证明。相比之下，加强ALARA以使用概率方法明确处理不确定性，将提高其满足充分保护目标以及新兴的、对理性和高效决策的法律期望的能力。

前进的道路

最佳解决方案不是放弃ALARA，而是恢复并加强其作为最优化框架的原始功能，使其能够支持在不确定性下进行透明、可辩护的决策。这将需要将其明确置于《ADVANCE法案》和NRC的其他法定任务之中。

1. 修正ALARA决策框架，以支持效率和充分保护。如果实施得当，ALARA提供了一种机制，将新的效率法定要求与NRC持续的充分保护要求协调起来。为确保与NRC的效率法定要求保持一致，ALARA应明确纳入结构化的成本效益分析，作为确定合理性的决策支持工具，而不是主要依赖隐含或纯粹定性的判断。

在此背景下，效率并不意味着不惜任何代价最小化辐射暴露。相反，它要求在不确定性条件下，确定能够恰当平衡辐射风险减少与经济、技术和运营考量的防护水平。

除了满足效率要求外，NRC在法律上仍有义务确保辐射监管中的充分保护。与此义务一致，ALARA应在通过结构化成本效益分析认定为合理的替代方案中，保留明确的保护性导向。

因此，ALARA应作为一个结构化的最优化框架运作，该框架：（i）通过成本效益分析确定经过效益证明的替代方案，以满足效率要求；（ii）在这些经过效益证明的替代方案中，偏向于最具保护性的选项（即最低暴露），以支持充分保护的要求。

在这种结构下，ALARA可以作为一种实用机制，用于协调该机构的双重任务——在保持合理保证充分保护的同时，提高监管效率。

2. 纳入风险指引方法，以处理剂量-响应模型和ALARA控制过程中的不确定性，从而满足效率和充分保护的法律及技术要求。为了支持这些双重任务，应明确处理ALARA决策框架中成本和效益输入的不确定性。这些包括剂量-响应关系以及控制有效性和人员绩效方面的不确定性。

在低剂量下，多种剂量-响应模型在科学上仍然是合理的，并且没有单一的函数形式——包括LNT模型——能够以高置信度在经验上被区分。因此，ALARA决策不应依赖单一的假设模型，而应在一组合理的替代方案中评估结果，明确表示模型形式的不确定性。如果不进行模型形式不确定性分析，LNT可被用作保守的默认假设；然而，这可能会系统性地使决策偏向保守。

现有的NRC指南已经认识到在监管分析中处理认知不确定性的重要性。例如，NUREG-1855修订版1提供了一个结构化框架，用于识别和表征概率风险评估中的模型形式不确定性；然而，这种处理尚未系统地整合到基于ALARA的辐射防护决策中。

此外，控制有效性和人员绩效在实际实现的剂量减少中引入了显著的变异性。工程控制、行政程序和行为因素都会影响实际的暴露结果，其方式往往与名义或设计假设不同。这些不确定性可以使用既定方法明确表示，例如概率风险评估（PRA）和人因可靠性分析（HRA）。如果控制有效性和人员绩效方面的不确定性未使用概率方法明确量化，则可能会应用保守地界定安全结果的最坏情况假设。虽然这种确定性方法在有限的情况下可能是适当的，但它们需要作为边界情况在技术上和法律上得到证明，并且如果广泛使用，可能会引入系统性偏差。

虽然PRA和HRA在反应堆风险分析领域已发展成熟，但它们在ALARA下的职业和公众辐射防护决策中的应用仍然有限。将这些风险指引方法扩展到辐射防护中，将使ALARA更紧密地与NRC更广泛且长期存在的风险指引、基于绩效（RIPB）的监管框架保持一致。《ADVANCE法案》也指示在多项NRC许可和规则制定活动中使用RIPB方法。

整合这些工具还将为评估ALARA决策中的成本、效益和不确定性提供一个更明确、定量和可辩护的基础——从而加强其与《ADVANCE法案》及后Loper Bright时代司法审查下出现的效率期望的兼容性。

结论

关于LNT和ALARA的辩论常常被框定为科学问题。实际上，它正日益成为一个法律和制度问题。

问题不在于不确定性是否存在——它一直存在——而在于如何在法律框架内处理这种不确定性，该框架现在要求满足两项法定任务——效率和充分保护——以及《行政程序法》下的理性决策。问题不在于ALARA本身，而在于其实施的方式。

放弃ALARA将移除一种结构化的方法，却无法解决根本挑战。一条更可辩护的道路是恢复和现代化。ALARA应被明确重建为一个结构化的决策框架，通过成本效益分析确定经过效益证明的替代方案，同时通过在这些替代方案中偏向于最具保护性的选项（即最低暴露）来保留保护性导向。其实施应纳入风险指引和概率方法，明确处理剂量-响应关系和辐射防护控制中的不确定性。

以这种形式，辐射防护可以更好地反映低剂量不确定性的科学现实，以及进行理性、高效监管的法律需求。同时，它可以继续提供充分的保护。

参考文献

- G. Joslin et al., “Nuclear Power’s New Rule Book: Managing Uncertainty in Efficiency, Safety, and Independence,” Nuclear Newswire, Nov. 21, 2025.

- J. C. Wagner et al., Reevaluation of Radiation Protection Standards for Workers and the Public Based on Current Scientific Evidence (INL/RPT-25-85463, Idaho National Laboratory, July 2025).

George Joslin是伊利诺伊大学厄巴纳-香槟分校（UIUC）核、等离子体及放射工程系（NPRE）和社会技术风险分析（SoTeRiA）研究实验室的研究生研究助理及博士生。Arden Rowell是UIUC法学院的教授。Seyed Reihani是UIUC NPRE系和SoTeRiA研究实验室的高级研究科学家。Zahra Mohaghegh是UIUC NPRE系的教授，并领导SoTeRiA研究实验室。